郡县制度在减少州或省一级行政级别、节约行政成本的同时，毫无疑问也给中央政府的行政工作带了来极大的压力。文官制度所带来的，除了知识化、专业化与法制化，还有汗牛充栋，浩如烟海的文件，这在没有电脑、甚至连纸张都并未普及的时代，是一项繁重的脑力和体力工作。

因为郡的面积是很小的，这传承于春秋战国时期国家面积小的现实状况，而当全天下一百五十个郡国大大小小各种事情都集中到中央政府那里去的时候，便是有三个皇帝也忙不过来啊！即使是在后世，交通如此便利，通讯如此发达的时代，全中国也不过有23个省、4个直辖市、2个特别行政区、5个自治区。

因此，刺史权力的扩大，在一定程度上也有助于缓解中央政府的行政压力。

到了东汉末年，尤其是黄巾之乱爆发以后，刺史在军事上的需求则体现得愈发明显了。因为到了黄巾之乱的第二个阶段时，黄巾军早已被官军打散，再组织不起足可对抗中央政府的强大军力，因此许多太平道首领乃至冒太平道之名的江洋大盗与山贼，便啸聚山林，招募无家可归的流民和混迹江湖的绿林好汉入伙，结寨自保、劫富济贫。

在面对这种小规模战争的时候，中央政府若是都要派遣大军前往剿灭的话，那压力可就太大了。所谓大军未动，粮草先行。大军调动，总要准备好兵器甲胄，总要备好粮食物资，总要提前将马匹喂饱了。无论是人还是马，在战时与平时的供养都是不一样的，所谓皇帝不差饿兵，要上场打仗了，吃几顿饱饭不过分吧？马匹要上战场了，总要多喂点儿饲料让它长长膘吧？否则战事一起，这饲料再运到前线，其间的花费那可海了去了。若是不然，一旦战事起时来不及喂肥了战马，那在战场上不论伤亡，只是消耗马力一项便不晓得要有多少马儿“非战斗减员”。

即便在坦克出现后的相当一段时间之内，骑兵依然是决定战场胜负的重要战略力量之一。而在汉朝，骑兵数量的多寡，骑兵的战力强弱与否，都在很大程度上左右着战争的进程。可以打个比方，在战略作用这一点看来，骑兵与后世的战略轰炸机便颇有相似之处，凡是在其作战半径以内的战略目标，都是其重点打击对象，因此战马的作用便愈发凸显出来。

那么这一番算计下来，若是由中央政府组织兵力进剿各地的黄巾贼寇，其中所要耗费的人力、物力、财力，较之去年南北两次大规模的会战都要多得多。因此，自今年年初起，朝廷之中便出现了一个声音，说是四方扰攘，原因便在于刺史权力太轻，并提出了要朝廷加强刺史权力，以应对分散在各地的黄巾余孽的现状。

因为现在的状况是各个郡县各自为政，黄巾贼在一地受挫之后，往往便转战到其他的郡县去了，这边虽然赶跑了黄巾余孽，立了功劳，可黄巾军实际的损伤却并没有多少。打个比方，颍川郡境内的黄巾军余孽被郭斌打败了，赶出了颍川郡，可这股余孽却又跑到了汝南作乱。郭斌虽然立了功，可黄巾贼并没有伤筋动骨啊！

而若要颍川的部队越境去汝南作战，那却是万万不能。为什么呢？首先，汝南郡的太守是不可能同意的。你派兵越境作战，这不是说明我没有能力剿灭黄巾贼嘛！况且，我也可以组织郡兵去剿灭黄巾军啊，我也有亲信需要安排，我的亲信也需要立功啊！你这样越境作战，这不是抢功劳是什么？

其次，颍川郡的太守也不可能这么做，因为没有什么好处嘛！第一，汝南郡太守和汝南郡内大大小小的豪门你得罪了，阻碍人家升迁之路了嘛，哪个做到郡守的后面没有人？第二，战争的输赢从来都是说不准的，你越境追击倒是出了风头了，若是赢了，朝廷自然会嘉奖你，可你这不按规矩办事的小子却又会受到朝中大佬的忌惮，谁知道你是要做王莽还是霍光？而你一旦输了甚至只要是没有立刻获胜，剿匪不力的罪名便会被坐实。到时候你得罪的人便要来落井下石了。官场做官，讲究的便是多一事不如少一事，稳稳当当地将能拿在手里的功劳攥紧了便是能耐，又何必甘冒奇险去做这“费力不讨好”的事儿呢？

因此，如今许多黄巾余孽便多选择在两个或几个郡的交界之处立营，这样一个郡的官军前来剿匪了，便可以迅速转移到相邻的郡中去，等风声一过，就又可以再转战回来。这种打一枪换一个地方的游击战法，被黄巾余孽们用得极是顺手，或许这就是游击战法的滥觞吧？

而这种战法，无疑又会给朝廷剿灭黄巾余孽带来极大的不便，明明再往前追过去便可将其完全剿灭，可碍于行政规划和朝廷的制度，却非得眼睁睁地瞧着他们跑了。因此，几个郡县联合起来，共同对付黄巾余孽，便成了极为迫切的要求。